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论优化执行权配置和优化执行行为

作者:石小伟????发布时间:2016-05-06



内容提要:民事执行权的国家赋予法院的一项重要权力,具有行政权与司法权的双重属性。现阶段由于社会经济发展引起的矛盾日益突出,执行权受到来自各方面的限制。优化民事执行权是解决这一严重问题的必经之路。关于执行权的配置,经过多年来的讨论,最高人民法院已于2011年10月印发《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》(文中简称《意见》),优化执行权配置已经走上正轨之路。

关键词:?执行权配置模式 ??解决执行难 ??优化执行行为

民事执行权的配置,即指民事执行权由那个或那些国家机关来行使。也就是说,民事执行权是由人民法院行使,还是由其他机关行使,或由人民法院和其他机关机关共同行使,近年来,由于执行难问题的凸现,法学界在民事执行权理论的研究中,将目光投向民事执行权配置这一直接关系到国家权力机关分工的问题上。如何实现民事执行权的优化配置,使执行难切实得以解决,即关系到配置的合理性问题,也关系到机构的改革。在我国现有的体制下,在遵守宪法和维护和谐的原则下,优化民事执行权配置以达到破解执行难,是有着极其重要之目的的。

一、执行权的属性及我国现有民事执行权的配置:

(一)、执行权是20世纪90年代人民法院实现审执分离后提出来的概念。当时对其性质就有几种不同的说法,直到2011年最高人民法院出台了《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》才得以统一。以前主要有以下几种观点:

一是民事执行权是司法权,因为司法行为包括审判与执行两种行为;

二是民事执行权是行政权,因为执行权具有行政权的确定性、命令性和强制性;

三是说民事执行权具有司法权和行政权的双重属性,执行实施行为基于国家公权力赋予的强制权,属于行政权。执行救济行为是判断执行中发生的争议的行为,具有司法性,属于司法权;

四是说是一种司法行政权,是一项新型的权力;

五是说民事执行权是一种综合权,它是裁判权、命令权、司法权三权合一的综合性质的权力。

显然以上的观点都是片面的,任何一个学者,都会对他所从事研究的边缘学科做一定的了解,尤其是政治和法律。政治与法律的关系密不可分,以此也确立了二者在很多方面的高度统一。笔者比较同意以上观点三。《意见》也印证了这一观点。正如法院具有司法机关的属性,也具有行政机关的属性,所从事的工作是司法行为,但也离不开行政管理。我国的司法机关,根本不可能如西方三权分立的国家司法权的彻底独立。司法救助的实施,是司法机关实施行政权的表现。

(二)我国现存民事执行权的配置模式:

可以明确两点,一是由法院实施执行权,二是由法院的执行员实施执行权。法院是裁决的做出机关,所以由自己去实现实体权力。1991年以前民事诉讼法只规定民事执行权配置在人民法院,没有明确机构,1991年《民事诉讼法》规定基层人民法院、中级人民法院根据需要,可以设立执行机构,之后,全国各地法院才开始实现审执分离,开始建立执行机构。所以法院作为民事执行权力机构是有法律依据的。但执行员没有明确任命的程序,很多地方就是由法官和书记员担任。由此,也就是由书记员和法官执行。执行员一身负责,集执行实施权和执行裁决权于一身,这就是执行权机制运行中的缺陷,表现在权力太集中,自由裁量权过大,会产生主观臆断,权力没有监督,没有限制,行使权力会超出必要的限度。缺乏监督制约机制,现行法律法规对执行权的行使及监督没有涉及,只有通过执行纪律加以约束,这样不可避免地会发生执行行为异化,出现违法执行、分配不公平、暗箱操作等现象。近年来执行上出现的问题,与制度的缺陷有一定关系。另外很多地方的执行权,还不仅仅是由法院的专门执行机构执行。很多法院的执行案件大多数还在审判业务庭,所以执行庭(局)只是强制执行机构,执行制度不完善,机构设置不完善,执行配备也有一定问题。所以,优化民事执行权配置,是有实际意义的。

二、现有的执行模式下对执行难问题原因的分析:

民事执行难问题是当前各级法院普遍面临的和存在着的一种突出的执行现状,也是当前社会备受人们关注的社会热点问题。这种情况实际上是中国社会在经济体制转轨过程中诸多社会矛盾在法院执行工作中的集中反映,也是司法权威、法治价值在市场经济确立它自身的地位时必然要受到的洗炼。执行权利的实现才是当事人最终权利得以实现的体现,所以权利无论如何进行配置,都是为了实现其最终之目的。现阶段执行难,损害当事人的合法权益,损害法制的尊严,而且会危害到社会政治经济的有序发展。但是执行难并不是世界各国都普遍存在的问题,它在我国现阶段存在着有很多方面的原因。近几年全国法院执行系统对执行难问题进行了调研,对其主要原因进行了分析,也采取了大量的措施用以解决这一难题,还是取得了一定效果。大致总结其原因有以下四个方面:

1立法不完善。缺乏一整套的执行法律依据和细则,民事诉讼法对执行这一块规定比较笼统,操作性不强,社会各界在呼吁着强制执行法的出台以及其他相关法律的完善。

2、司法上审判队伍素质普遍不高,审判质量不高,执行上人员执行水平不高。审判与执行都在法院内部设置,但往往有审判不顾执行的现象,只强调判决的合法性,不注重合理性及社会效果,执行后果;或者是过分追求调解率,使审判与执行脱节。有的案件虽以调解结案,但其方法多种多样,调解结案但当事人不愿意履行的案件屡见不鲜。执行上手段不灵活,或者在有限的法条下不能创新执行方法。

3、执行机构不明确。目前在法院内部的执行机构设置中,有的法院所有案件由专门执行机构(执行局)执行,还有的案件大多在审判业务庭执行,因此造成的后果是审判庭既审判又执行,工作不能专一,又因以审判为主,因而不能全身心地投入执行工作,导致大量案件超期限,损害了当事的人合法权益。

4、执法环境差,民众的法律观念不强,执行障碍多。执行权力在法院,但众所周知,现阶段法院和法官的地位并不高,民众并不支持执行工作,也有很多部门、单位甚至政府也不愿意支持法院的工作。社会关系网复杂多样,法院作为某一区域的机关主体,并不能脱离社会而独立存在,必然会受到来自上下领导和其他人的干预。

三、在我国可以建立的执行权配置模式:

《意见》之前,大量的学术观点支持我国应当学习各国的执行权配置模式,有的主张成立执行法院①,在现有的法院体系之外设立专门的区域性执行法院,实行纵向垂直领导体制,其机构设置以及人、财、物的管理彻底与地方政府脱离,现有的法院则作为专门从事审判工作的普通法院。并建议在全国设立基、中、高三级执行法院。还有人主张由行政机关负责执行,有一种观点认为应交由司法行政机关执行,从法院分离出来②;另一种观点认为应交由公安机关执行③,但就公安机关的执行工作,应建立垂直领导的体制,以防止地方保护主义的干扰。有人主张执行机构脱离地方法院,专司执行权,但不脱离最高人民法院,由最高人民法院设立执行总局,地方逐级设立局、支局、分局,经费由最高人民法院统一解决,人员垂直领导④。

但无论如何构想,任何制度的创设都必须从本国的国情出发。法律是特定民族的历史、文化、社会的价值在意识形态与观念的集中体现。执行工作在现阶段矛盾凸现,究其原因并不在于执行权配置在法院之内和法院之外,而提出优化配置执行权,其目的就是在最小的投入范围内实现执行目的的最大化。现在法院的执行人员按照法院人数的15%配备,如果按照执行是审判工作的依附理论来说的话,已经达到了优化。但是恰恰就是这一理念的影响,使执行工作多年来不被关注,最终导致了大量执行案件被积压,已成为法院工作最大的一块拌脚石。如果将审判与执行工作平衡起来看,几十年来,法院又为执行工作付出了多少呢?从这一点讲,执行权的优化迫在眉睫。

首先,应当确定将执行权设置在法院是合理的。人民法院在行使审判权的同时,也应当行使执行权。从理论上讲,民事执行权定位于司法权,它是与审判权并列的国家权力。民事执行权具有强制力,司法权具有强制性,两种权力性质互相贯通。从实践上说,人民法院审理案件后,对案件有所了解,在执行中对当事人的疑问可以当场化解,对有关法律性事务也可以在尽快的时间内作出解决,不必在其他部门转来转去,节省司法资源。同时,对法院自己处理案件也是一个约束,将执行权设在法院,裁决时就会考虑到案件的执行,就要求综合考虑法律效果、执行效果、社会效果的统一,有助于打破就案论案的思维。有利于提高执行效率。

其次,20世纪90年代我国各级地方法院设立执行机构后,名称上沿用“执行庭”,从性质上将它定位在了审判模式中。后来各地逐步成立了执行局,作为执行实施机构。执行局作为人民法院专门办理执行案件的组织机构更能适应执行工作统一管理的需要,是新型执行管理体制下执行机构的最佳组织形式⑤。但是执行局的设立并未完全达到优化执行权之目的,执行工作的效率依然不高,来自各方面的阻碍依然存在着。2009年最高人民法院发布了《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》,提出了优化执行权配置。指出了现有体制下执行权配置存在的三个问题,并提出了完善高级人民法院执行机构统一管理、统一协调的机构,并指定执行,以排除不当干扰。科学分配执行审查权与实施权,实行科学的执行案件管理流程打破一个人负责到底的执行模式,积极探索建立分段集约执行的工作机制。所以,建立优化的执行权模式,必须考虑到四方面的因素:

1、执行权与裁决权分离,以达到专业化之目的及相互制衡之目的。

2、执行机构的垂直管理,以实现彻底脱离地方保护主义的干扰。

3、执行权实施人员的精英化,以达到执行合法化与社会效果统一之目的,减少执行中的社会矛盾进一步激化。

4、强制执行的法律依据必须细化,我国是大陆法系国家,没有法律条文依据的司法活动必然会受到束缚,不利于执行权的实现。

以此,执行权的配置,必须突破现有的模式,在机构设置上始终考虑到公正与效率并重。考虑到执行权各种权力的制约、监督。结构设置力求科学化,要防止权力的滥用和腐败现象的发生。《意见》默认了执行权设置在法院的配置体系,明确其主旨在于通过建立科学的执行运行机制,实现人民法院内部的资源整合,最终实现执行工作的规范高效、公正廉洁运行。《意见》主要从执行机构的内部职责划分、执行机构与立案、审判等机构的职责划分和上下级法院之间的统一管理三个方面进行规范,可以看到《意见》在执行程序和执行机构内部进行适当分权,明确了执行主体,正式提出执行员和法官共同执行的权力模式。建立法院内部的立审执协调配合机制,形成执行合力。《意见》一出台,各种观点戛然而止,我们可以将热点转移到法院内部资源整合的课题上来,为《意见》添彩,为执行合力出谋划策。这才是一场成功的改革。

四、优化执行行为

执行行为使当事人的权力最终得以实现。

1、优化组合,建立快速反映机制,提高执行队伍快速反映能力。执行队伍要求年轻化,精英化。对法律法规政策熟练掌握,执行手段灵活,对自身素质要有较高的要求。反映迅速,及时处理各种紧急情况,排除执行障碍。快速掌握执行信息,快速采取措施,在最短的时间内将案件执结。

2、实施严格的执行工作考评机制。杜绝片面追求结案率、虚报结案信息、执行行为不规范以及办案质量不高现象。设定科学的考评办法,到位率、申诉率、结案率、优秀率等指标,统一考核并建立奖罚机制和责任追究制。

3、树立程序公正优先的执行理念和公正之下的效率意识。程序公正优先包括三个方面:一是穷尽执行措施理念,只能以当事人申请执行和执行举证为执行的先决条件,执行程序是被动的。同时“强制执行只是法律为实现债权提供的一种可能性,法院只要在程序上尽了最大可能,就应当认为是公正执行了”⑥。二是保障救济权利。执行中的涉实体权利问题,要另行合议庭审议、听证。三是执行程序公开,程序公开是程序公正的重要方法,且具有重要意义。执行权兼具行政权与司法权的双重属性,决定了其必须以公正与效率并举。效率不能超越公正,但实现公正与效率还源于管理机制。

4、加强执行人员的培养与学习,培养高素质的人才和高质量的工作方法。使执行工作既有新突破又能符合和谐的要求。实现精英化的队伍,就能够在执行上以最少的投入取得最大的收获,以切实达到资源的优化配置和执行行为的优化。

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参考文献:

① 王顺林、丁洪泉着:设立执行法院,改革执行体制,载《政治与法律》1999年第6期。

② 李明霞、万学忠着:建议执行工作司法部门负责 ?《法制日报》2003年3月16日。

③ 贺卫方着:《司法的理念现制度》 中国政法大学出版社1998年版。

④ 景汉朝着:中国司法改革策论》中国检察出版社2002年版。

⑤ 沈德咏:“全面推进执行工作改革”,《强制执行指导与参考》法律出版社2003年版5-6页。

⑥ 王治建《论民事强制执行模式的重构》人民法院出版社2002年6月第1版。

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